Perustietoa pakolaisuudesta ja turvapaikanhakijoista

Tämä on taustamateriaali Changemakerin Uusi, uljas turvapaikkapolitiikka -kampanjaan 2007.

Lue lisää aiheesta Changemakerin Globalisti-lehden numerosta 2/2015, jonka aiheena on globaali muuttoliike.

Kuka on pakolainen?

Pakolainen on henkilö, joka on joutunut jättämään kotinsa ja kotimaansa, koska hänellä on perusteltu syy pelätä joutuvansa vainotuksi rotunsa, kansallisuutensa, uskontonsa, yhteiskuntaryhmänsä tai poliittisen mielipiteensä perusteella. Pakolainen ei saa suojelua omassa kotimaassaan, vaan tarvitsee kansainvälistä suojelua oman maansa ulkopuolella. Perustavaa laatua olevien ihmisoikeuksien kuten hengen, vapauden sekä ruumiillisen ja henkisen koskemattomuuden loukkaaminen tulkitaan aina vainoksi.

Kaikki kotimaastaan paenneet eivät ole pakolaisia. Jotta ihminen määriteltäisiin pakolaiseksi, hänelle on täytynyt myöntää pakolaisen asema eli pakolaisstatus. Pakolaisuuden edellytykset määritellään Yhdistyneiden kansakuntien Geneven pakolaissopimuksessa, joka laadittiin 1951. Pakolaissopimuksen keskeinen säännös on palautuskielto. Sen mukaan sopimusvaltio ei saa palauttaa pakolaista alueille, joissa hänen henkeään ja vapauttaan uhataan. Pakolaisille kuuluvat perusihmisoikeudet, kuten oikeus perhe-elämään, vapaus liikkua ja valita uskontonsa.

Muutamat maat ottavat vastaan pakolaisia pakolaiskiintiön perusteella. Tällöin pakolaisstatuksen myöntää YK:n pakolaisjärjestö UNHCR. Yleensä pakolaisstatuksen myöntävät viime kädessä kansalliset viranomaiset turvapaikkahakemuksen ja haastattelun perusteella. Pakolainen on siis henkilö, jolle on myönnetty turvapaikka. Joidenkin maiden, myös Suomen, lainsäädännössä myös suojeluntarpeen tai humanitaarisen syyn vuoksi oleskeluluvan saanutta kutsutaan pakolaiseksi.

Kuka on turvapaikanhakija?

Turvapaikanhakija on henkilö, joka hakee turvaa vieraasta valtiosta. Vain pienelle osalle turvapaikanhakijoista myönnetään pakolaisstatus, joka perustuu henkilökohtaiseen vainoon. Sen sijaan turvapaikanhakija voi saada oleskeluluvan suojeluntarpeen perusteella, kun häntä uhkaa epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu kotimaassaan. Oleskeluluvan voi saada myös humanitaarisin perustein. Näin käy esimerkiksi silloin, kun turvapaikanhakijan kotiinpaluu on aseellisen selkkauksen tai ympäristökatastrofin vuoksi mahdotonta.

Pakolaiset ja turvapaikanhakijat Suomessa

Suomessa turvapaikkaa haetaan joko heti rajalla tai pian maahan saapumisen jälkeen. Turvapaikkahakemuksen jättämisen jälkeen henkilö majoitetaan turvapaikanhakijoille tarkoitettuun vastaanottokeskukseen. Jos hakijan henkilöllisyydessä tai matkareitissä Suomeen on epäselvyyksiä, hänet saatetaan ottaa säilöön. Säilöönottoaikana poliisi selvittää turvapaikanhakijan henkilöllisyyttä ja matkareittiä. Myös kielteisen päätöksen saanut eli käännytettävä turvapaikanhakija tai muutoin karkotettava ulkomaalainen voidaan ottaa säilöön ennen hänen maastapoistamistaan.

Turvapaikanhakija voi joutua odottamaan kutsua Ulkomaalaisviraston tai poliisin turvapaikkapuhutteluun jopa kuukausia. Puhuttelussa selvitetään suullisesti hakijaan hänen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistunut vaino ja muut oikeudenloukkaukset. Puhuttelun jälkeen Ulkomaalaisvirasto päättää, saako turvapaikanhakija turvapaikkaa tai oleskelulupaa vai ei. Normaalissa menettelyssä turvapaikkapäätöksestä saa valittaa Helsingin hallinto-oikeuteen, joka voi kumota ulkomaalaisviraston päätöksen ja katsoa hakijan olevan joko pakolainen (turvapaikka) tai suojelun tarpeessa. Jos Helsingin hallinto-oikeus ei muuta ulkomaalaisviraston päätöstä, voidaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta anoa valituslupaa. Nopeutetussa menettelyssä kielteinen päätös voidaan panna täytäntöön välittömästi tai 8 päivän päästä siitä, kun se on saatettu hakijan tietoon. Tämä on hakijalle aivan liian lyhyt aika tehdä päätöksestä valitus. Toinen suomalaisen turvapaikkaprosessin suuri ongelma ovat pitkät käsittelyajat: ensimmäistä päätöstä joutuu odottamaan puolesta vuodesta puoleentoista vuoteen. Lisäksi valitusten käsittely vie oman aikansa.

Kansainvälisessä vertailussa Suomen turvapaikanhakijamäärät ovat edelleen pieniä. Esimerkiksi Ruotsissa turvapaikanhakijoita on yleisesti ollut kymmenkertainen määrä Suomeen verrattuna: viime vuonna (2006) Ruotsista haki turvapaikkaa yli 24 000 henkilöä, kun Suomessa vastaava määrä oli 2324. Turvapaikanhakijoiden lisäksi Suomeen tulee kiintiöpakolaisia, joille UNHCR on myöntänyt pakolaisstatuksen. Suomen kiintiö on vuosittain 750 pakolaista.

Turvapaikkakäytännöt Euroopassa ja maailmalla

Köyhät maat kantavat suurimman vastuun maailman pakolaisista: yli 70 % pakolaisista on köyhissä kehitysmaissa. Näissä maissa pakolaiset eivät saa asianmukaista suojelua eivätkä pysyvää ratkaisua tilanteeseensa.  Euroopan valtiot ovat pystyttäneet erilaisia muureja vähentääkseen sääntelemätöntä muuttoliikettä, kuten laittomia siirtolaisia. Nämä toimenpiteet vaikeuttavat myös pakolaisten pääsyä Eurooppaan, ja suojelun tarpeessa olevat ihmiset päätyvät siksi matkustamaan laittomasti, jopa hengenvaarallisesti. Mahdollisuus saada pakolaisen asema vaihtelee huomattavasti EU-maasta toiseen ja monissa maissa kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneet hakijat jätetään oman onnensa nojaan. Kielteisen päätöksen jälkeen monen hakijan ainoa toivo on pyrkiä toiseen maahan ja toivoa, että hakemus hyväksytään.

Pakolaisuus, hengenvaarallinen matkustus ja turvapaikkapäätöksen odottelu on asianosaisille inhimillinen tragedia. Euroopan Unionin tulisi kantaa enemmän vastuuta pakolaisten suojelusta ja lakata siirtämästä vastuuta jäsenvaltiosta toiseen tai Euroopan ulkopuolelle. Myös pakolaisten elinoloja lähtömaissa on pyrittävä parantamaan tukemalla kehitysyhteistyötä. Tämä tuki ei kuitenkaan voi korvata Euroopan maiden vastuuta niistä pakolaisista, jotka löytävät itsenäisesti tiensä Eurooppaan. Turvapaikanhakijoiden oikeudenmukaisen kohtelun tulee olla suojelun lähtökohtana. Kenenkään ei tulisi joutua odottamaan vuosia saadakseen oikeutettua suojelua ja pysyvän ratkaisun tilanteeseensa.

Mikä on Dublinin sopimus/Dublin-järjestelmä?

Dublinin sopimus solmittiin vuonna 1990, mutta se astui voimaan kuitenkin vasta seitsemän vuotta myöhemmin. Sopimusta on myöhemmin Euroopan Unionin neuvoston toimesta täydennetty ja vahvistettu. Se on kuitenkin pohjana järjestelmälle, jossa vastuu turvapaikan hakijoista EU:ssa määritetään. Jäsenvaltiot halusivat sovittaa ulkomaalaislakejaan yhteen, jotta vastuu turvapaikanhakijoista jakautuisi valtioiden kesken järkevästi. Sopimuksen syntymiseen vaikutti myös ns. turvapaikkashoppailun eli turvapaikkakäytännön väärinkäytön pelko ja halu minimoida sen taloudelliset vaikutukset. Maastrichtin ja Schengenin sopimukset olivat askeleita matkalla Dubliniin EU:n turvapaikkapolitiikassa. Ennen näitä sopimuksia turvapaikka-asiat hoidettiin kansallisella tasolla.

Dublinin sopimuksen suurin tavoite on siis vastuun jakaminen turvapaikanhakijoista EU:n jäsenmaiden kesken. Tampereella 1999 Eurooppa-neuvosto päätti, että EU:ssa tulisi pyrkiä yhtenäiseen, eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmään. Dublinin sopimus hakemuksenkäsittely-vastuun määrittäjänä on tärkeä osa tätä järjestelmää.

Dublinin sopimuksen luvussa 2 määritellään ne yleiset perusteet, joiden mukaan vastuu turvapaikkahakemuksesta määräytyy. Jokainen, missä tahansa jäsenvaltiossa esitetty turvapaikkahakemus tulee käsitellä, kuitenkin periaatteessa niin, että turvapaikkahakemuksesta on vastuussa ainoastaan yksi jäsenvaltio. Sopimus esittää 3. luvussa etusijaisuusjärjestyksen vastuun määräytymisen perusteille.

1. Jos hakija on alaikäinen ja ilman huoltajaa, vastuussa on se valtio, jossa hänellä valmiiksi laillisesti oleskelee perheenjäseniä. Jos perheenjäseniä ei ole, vastuun kantaa valtio, jossa hakemus tehdään.

2. Jos turvapaikanhakijan perheenjäsen oleskelee pakolaisena jossakin EU-maassa, vastaa kyseinen jäsenvaltio turvapaikkahakemuksesta riippumatta olikin perhesuhde olemassa jo lähtömaassa.

3. Jos hakijalla on jäsenvaltiossa voimassaoleva oleskelulupa tai viisumi, on kyseinen jäsenvaltio vastuussa hakemuksesta. Jos hakijalla on useita oleskelulupia/viisumeita, vastuussa on se valtio, joka on myöntänyt pisimmän viisumin/oleskeluluvan.

4. Sopimukseen sisältyy siis useita erityisehtoja, jotka määrittävät ensisijaista vastuuta. Jos yksikään näistä ehdoista ei toteudu, niin vastuun turvapaikanhakijasta kantaa se jäsenvaltio, jossa turvapaikanhakija on jättänyt ensimmäisen hakemuksen. Sopimuksen mukaan henkilö voi hakea turvapaikkaa ainoastaan yhdessä EU-maassa; toinen valtio on oikeutettu jättämään hakemuksen käsittelemättä ja palauttamaan turvapaikanhakijan ensimmäiseen EU-maahan. Tätä kutsutaan ns. ensimmäisen turvapaikanperiaatteeksi. Jos asian ensimmäisenä käsitellyt maa siis torjuu hakemuksen, päätös pätee koko EU:n alueella. Kyseisellä maalla on oikeus palauttaa turvapaikanhakija kolmanteen maahan Euroopan ulkopuolella.

Ns. Suvereenisuuslauseke (2. luku, 3. artikla; kohta 2)

Jäsenvaltio kuitenkin voi halutessaan käsitellä sellaisenkin turvapaikkahakemuksen, josta sille ei vastuu sopimuksen mukaan kuuluisi. Tässä tapauksessa jäsenvaltion tulee ottaa täysi vastuu hakemuksesta (ja henkilöstä) ja kaikista siihen liittyvistä velvollisuuksista. Dublinin sopimus ei siis ole ”pakkolaki” jäsenvaltioille, vaan niillä säilyy kansallisvaltion suvereenius turvapaikanhakijoiden kohdalla.

Humanitäärinen lauseke (4. luku, 15. artikla)

Sopimuksen kuuluvan humanitäärisen lausekkeen mukaan jäsenvaltio voi käsitellä sellaisen hakemuksen, joka ei sille kuuluisi myös erityisistä humanitäärisistä syistä. Näitä syitä voivat olla esimerkiksi perheen yhteensaattaminen tai hakijan saaminen sellaiseen maahan, jossa hänellä on hänestä riippuvaisia muita sukulaisia. Tällöin henkilön turvapaikkahakemus käsitellään toisen jäsenvaltion nimenomaisesta pyynnöstä. Jos asianomainen henkilö on raskaana, hänellä on vastasyntynyt lapsi, hän on vammainen tai korkeassa iässä ja näistä syistä riippuvainen toisen avusta, jäsenvaltion tulisi saattaa hänet yhteen jossakin jäsenvaltiossa olevien sukulaisten kanssa. Jos taas turvapaikanhakija on alaikäinen ja ilman huoltajaa, ja hänellä olisi jossakin jäsenvaltiossa sukulaisia, jotka voisivat hänestä huolehtia, tulisi hänen päästä yhteen näiden kanssa.

”4. Jos jäsenvaltio, jonka puoleen on käännytty, suostuu pyyntöön, siirtyy vastuu hakemuksen käsittelystä tälle valtiolle.”

Sopimuksen viidennestä luvusta lähtien siinä määritellään lähinnä vastaanottoon ja takaisinottoon liittyvää byrokratiaa ja käytäntöjä. Sopimuksessa käsitellään myös EU-maiden välistä hallinnollista yhteistyötä, siirtymä- ja loppusäännöksiä. Tärkeä osa Dublin-järjestelmää on ns. Eurodac-sormenjälkirekisteri, jonka avulla turvapaikanhakijat tunnistetaan.

Dublin-järjestelmän epäkohtia

Epäyhtenäiset menettelyt eri jäsenmaissa

Dublin-järjestelmän idea on se, että turvapaikan hakijan hakemus käsitellään yhdessä jäsenmaassa, ja sen jälkeen muiden EU-maiden ei enää tarvitse sitä käsitellä. Tämä periaate on tietenkin byrokratian vähentämisen kannalta hyvä, mutta pahimmillaan käytännössä se saattaa uhata hakijan ihmisoikeuksien toteutumista. Ongelmana on se, että eri jäsenmaissa eri hakijoilla on hyvin erilaiset mahdollisuudet saada myöntävä päätös turvapaikkaa haettaessa. Esimerkiksi tshetsheenien mahdollisuudet saada turvapaikka vaihtelee eri EU:n jäsenmaiden välillä huomattavasti (0-95%), joten sillä, missä jäsenmaassa hakemuksensa jättää on todella suuri vaikutus siihen, saako turvapaikan vai ei. Turvapaikanhakijalla ei kuitenkaan usein ole mahdollisuuksia saapua juuri siihen jäsenmaahan, jossa hänen edustamallaan ryhmällä on parhaat mahdollisuudet saada turvapaikka. Tällainen toiminta vaatisi hyvin paljon eri jäsenmaita koskevaa tuntemusta, jota esimerkiksi etnistä vainoa pakenevalla hakijalla ei voida olettaa olevan.

Ketjupalautukset

Hakija, joka on jo yhdestä EU-maasta saanut kielteisen päätöksen, usein epätoivoissaan hakee turvapaikkaa kuitenkin vielä toisestakin jäsenmaasta. Dublin-asetuksen mukaan toisen jäsenmaan ei kuitenkaan tarvitse hakemusta enää käsitellä, vaan hakija voidaan hyvin nopealla aikataululla, viimeistään kolmen kuukauden sisällä, palauttaa siihen maahan, jossa hakemus oli alunperin tehty, ja josta hakija siis oli saanut kielteisen päätöksen. Tällainen hakijoiden lähettely maasta toiseen on hakijoille äärimmäisen stressaavaa, kun taustalla vaanii pelko palautuksesta kotimaahan asti. Koska eri jäsenmaat tutkivat turvapaikanhakijan tarpeen tulla suojelluksi hyvin eri tavalla ja eri resursseilla, on mahdollista, että Dublin-järjestelmän puitteissa hakija lopulta palautetaan lähtömaahan ilman, että kansainvälistä suojeluntarvetta on koskaan kunnolla tutkittu.

Humanitäärinen ja suvereenisuuslauseke

Dublin-asetus sisältää suvereenisuuslausekkeen, jonka perusteella jäsenmaa voi ottaa hakemuksen käsittelyyn humanitäärisistä syistä, vaikka toinen EU-maa olisikin jo saman hakijan jättämän hakemuksen käsitellyt. Tämä lauseke siis käytännössä mahdollistaa edellä esiteltyjen inhimillisten tragedioiden estämisen. Ongelmana on kuitenkin ollut se, että jäsenvaltiot eivät sovella lauseketta johdonmukaisesti tai eivät yksinkertaisesti sovella sitä lainkaan. Eli vaikka Dublin-asetuksessa on jätetty tilaa yksilökohtaiselle harkinnalle, valtiot ovat käyttäneet asetusta ikävän paljon vain vältelläkseen vatuuta hakemusten käsittelystä.

Perheen määrittely

Dublin-asetus painottaa perheiden yhdistämisen tärkeyttä, ja saman perheen hakemukset pitäisikin aina käsitellä yhdessä. Tämä periaate on erittäin hyvä, mutta ongelmaksi on muodostunut se, miten ”perhe” sopimuksessa määritellään. Perheeksi lasketaan hakijan avio/avopuoliso ja heidän alaikäiset, naimattomat lapsensa, eli perinteinen ydinperhe. Tästä seuraa se, että esimerkiksi aikuista, mutta jatkuvaa hoitoa/apua esimerkiksi jonkin vamman perusteella tarvitsevaa hakijaa, ei lueta vanhempiensa perheenjäseneksi. Perheenjäseneksi ei tämän määritelmän mukaan myöskään lasketa esimerkiksi alaikäisen lapsen tätiä tai setää. Tästä hyvin tiukasta määritelmästä seuraa se, että esimerkiksi alaikäinen lapsi ei välttämättä pääse samaan maahan, jossa hänellä jo olisi sukulaisia.

Oikeus valitukseen

Dublin-asetus sisältää hakijan oikeuden valittaa päätöksestä. Hakijat kuitenkin voidaan käännyttää ennen kuin valitusaika on umpeutunut, joten käytännössä valituksen tekeminen on usein hankalaa. Myös näytön hankkiminen valituksen tueksi on vaikeaa, koska apua ei usein ole riittävästi saatavilla.

Suomi ja Dublin-järjestelmä

Suomessa Dublin-asetuksen soveltamisessa on inhimillisestä näkökulmasta ongelmia. Erityisesti oikeus valitukseen on ongelmallista. Valitusoikeus tietenkin periaatteessa on kaikilla, mutta käytännön toteuttaminen on hylkäävän päätöksen saaneelle hakijalle vaikeaa, koska heidät usein palautetaan ennen kuin valitusaika on umpeutunut. Moraalisesti arveluttavaa on ollut humanitäärisen ja suvereenisuuslausekkeen soveltaminen. Niitä on sovelluttu ikävän vähän. Tästä syystä sellaisia turvapaikanhakijoita, jotka todennäköisesti olisivat saaneet Suomesta turvapaikan, jos olisivat sitä ensimmäiseksi täällä hakeneet, on palautettu maihin, joista he jo ovat kielteisen päätöksen saaneet.

Kesäkuussa 2007 Suomesta haki turvapaikkaa Tshetsheniasta kotoisin oleva viisihenkinen perhe, jolla on syvästi kehitysvammainen tytär ja sylivauva. Huolimatta perheen tilanteesta suomalaiset viranomaiset käännyttivät perheen Dublin-asetuksen nojalla takaisin Puolaan, josta he olivat hakeneet turvapaikkaa ennen Suomea. Puolassa perheellä on vain tilapäinen oleskelulupa, joka ei takaa hoitoa perheen vammaiselle tyttärelle eikä edes paikkaa vastaanottokeskuksessa. Jos perhe olisi hakenut turvapaikkaa ensin Suomessa, he olisivat todennäköisesti saaneet turvapaikan.

Vuonna 2006 Suomi käännytti vakavasti traumatisoituneen, kaksi vuotta Suomessa oleskelleen afgaaniturvapaikanhakijan Dublin-asetuksen nojalla Hollantiin. Hakija oli kokenut äärimmäisen julmaa kidutusta, mutta Hollannissa hänen kidutustaustaansa ei koskaan tutkittu. Hollannissa miestä pidettiin säilössä useiden kuukausien ajan ja käännytettiin lopulta Afganistaniin